2013年4月24日星期三

「一業兩管」實施十周年來龍去脈

2003 年, 規管本港銀行證券業務的「一業兩管」政策正
式開始運作。這套繁複的監管機制, 在2008 年雷曼迷債
件引致的國際金融海嘯發生後,被揭發問題叢生,對銀行的銷售手法監管不夠嚴謹,是導致大批雷曼投資者(大家稱之為「苦主」)血本無歸的直接原因。今適逢「一業兩管」實施十周年,且與讀者回顧這段令港人痛心的金融界歷史。

暴露嚴重漏洞
2003年4月1日,《證券及期貨條例》及《銀行業(修定)條例》正式生效。根據新法例,銀行與其他證券買賣持牌人一樣,必須受到證監會制訂的標準約束;然而,對銀行進行前線監管的權力,卻歸屬香港金融管理局(金管局),形成所謂「一業兩管」的局面。
至於負責金融市場方面,是由兩個委員會擔任,一是金融監管機構議會(Council of Financial Regulators),主席是財政司司長,而另一是金融市場穩定委員會(Financial Stability Committee),主席是財經事務及庫務局局長。
儘管一業兩管制度的出發點可取,目的包括使到監管銀行及證券行是一致性,但當2008 年9 月15 日發生的雷曼迷債事件,卻暴露了它的嚴重漏洞;本港超過43700 名投資者,透過銀行購買了總值逾202.3 億元的雷曼迷你債券及相關結構性金融產品。雷曼公司倒閉後,大批苦主紛紛向證監會、金管局、立法會、警方、傳媒等渠道投訴銀行銷售手法不當,令他們蒙受損失。
鑑於事件的規模和嚴重性,立法會決定成立小組委員會展開調查,跟又通過授權小組委員會,使用「立法會(權力及特權)條例」。經過長時間而深入的探究,小組委員會發現,銀行證券業務在金管局和證監會分工管轄下,問題處處。
在銀行售賣金融產品的前線人員,有別於證監會轄下的中介人,毋須領牌便可執業;而金管局並非直接監管銀行的前線人員,它只是依賴銀行管理層對下屬進行監管,確保其符合證監會的《操守準則》。
可是基於業務上的激烈競爭,銀行未必會對屬下銷售人員作出所需的監察,這亦令金管局難以及早發現銀行員工的違規行為。

監管過程迂迴
此外,不少投資者都不知道應該有產品的章程,銀行前線人員又沒向他們提及。因此小組委員會認為,儘管銀行訂有文件上的指引及程序,但個別銷售人員未必在所有情況下,都已妥善遵守相關規定及證監會的《操守準則》,顯示部分銀行的管理層缺乏有效的內部監控和監督。
除了上述問題,一業兩管最為人詬病之處,是其繁複的監察、調查和懲處機制。金管局雖負責監督銀行、偵察違規情況和進行初步調查,但倘若發現任何涉嫌違反規例的情況,金融管理專員並不能對銀行及其從事受規管活動的人施加紀律制裁,這項權力歸於證監會。證監會接獲轉介個案後,必須有理由查訊某機構是否犯失當行為,並須在諮詢金融管理專員後,才能展開調查;而在施行任何紀律處分之前,也須諮詢金融管理專員。
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何鍾泰

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